ME DIRIJO a ustedes -el Ministerio de Relaciones Exteriores del Perú- usando el apelativo con el que se los conoce por la casona virreinal que les sirve de sede principal. Lo hago con respeto por sus vivos y sus muertos, entre quienes están algunos de los peruanos que más admiro. Tengo la esperanza de que vean un ánimo constructivo en estas líneas, con las que quiero expresarles que ha llegado la hora de un gran cambio de mentalidad.
Lo hago ahora que la fase oral del proceso de La Haya ha acabado y sólo falta el dictamen, probablemente dentro de pocos meses. Creo que las posibilidades de que el Perú obtenga el triunfo son mínimas en lo que se refiere al reclamo principal -una delimitación marítima basada en una línea equidistante- y algo mayores, pero no muy grandes, en lo que se refiere al segundo, es decir, la determinación de nuestra soberanía sobre el llamado triángulo exterior, que está fuera de la zona marítima chilena y estaría dentro de la nuestra si ella rebasara el paralelo de latitud.
Explicaré en seguida las razones por las que creo esto y me apresuro a decir que preferiría equivocarme. Temo, además, que el orgullo herido de muchos compatriotas pueda, si el fallo nos es adverso, frenar durante un tiempo el proceso de superación del trauma histórico, del que es prueba el vuelco que hemos dado a nuestras relaciones.
No dramatizo las cosas: confío en que la dinámica de los intercambios y el espíritu de los tiempos nos volverán a acercar, pase lo que pase. Pero es mejor celebrar triunfos que no se dan por seguros que sufrir derrotas que no se le pasan a uno por la cabeza, especialmente en el terreno de las relaciones exteriores, donde los sentimientos suelen adquirir una intensidad tribal muy poderosa que no facilita la sindéresis y el sentido de las prioridades. De allí mi aprensión.
El cambio de mentalidad que urge en Torre Tagle exige dejar atrás una forma de entender nuestras relaciones exteriores que tuvo mucho sentido en el pasado, porque la independencia latinoamericana produjo repúblicas indefinidas en tantos sentidos.
Esa mentalidad -de la que la generación que nos representa gallardamente en La Haya es tal vez el canto de cisne- se concentró en la definición de nuestras fronteras y nuestra identidad republicana de cara a los vecinos y el resto del mundo.
Hoy día, sólo una inseguridad en nosotros mismos puede justificar que ustedes sigan dedicando los mejores esfuerzos a algo que está esencialmente resuelto y que se resistan a actualizar la mentalidad decimonónica. Urge una nueva perspectiva que vea en la integración real -no la ritual que silba en la boca de políticos de poca monta, ni la dictada por la moda o la corrección política- la forma inteligente y patriótica de honrar la promesa de nuestra independencia, de la que pronto se cumplirán 200 años.
En el empeño de la afirmación de nuestras fronteras volcaron sus predecesores en la Cancillería peruana lo mejor de sí. No desmerezco ni por un instante lo que hicieron: sin ellos, no habría República del Perú. Entre los cancilleres que contribuyeron a la afirmación de nuestro espacio como república soberana hay figuras deslumbrantes.
Cito algunas: el liberal Sánchez Carrión, que entendió bien que, a pesar de su mesianismo, Bolívar era indispensable para derrotar a España; el escritor Felipe Pardo y Aliaga, cuyos méritos fueron mayores fuera de la cancillería, pero que dio lustre y cultura a esa institución; y un Toribio Pacheco, el mejor canciller de nuestra historia a decir de los historiadores Riva Agüero y Basadre, un genio que logró la alianza de Perú, Chile, Ecuador y Bolivia ante la amenaza naval española en 1865 y 1866, y que poco antes explicó al mundo en textos memorables la justicia de nuestra causa.
La mejor prueba de que era necesario que sus antecesores dedicaran sus esfuerzos a la afirmación de los límites de la república es que con frecuencia los tratados que se firmaban eran superados por nuevos conflictos o circunstancias que obligaban a hacer nuevos tratados.
Por eso hubo que hacer un nuevo tratado con Brasil en 1909, a pesar del que habíamos firmado medio siglo antes; por eso hubo que ratificar el que teníamos con Colombia, y que una guerra había puesto en cuestión en 1932 y 1933; por eso seguíamos firmando protocolos con Bolivia en 1925, 23 años después del primer tratado limítrofe con ellos; y por eso en 1998 hubo que acabar de sellar una frontera con Ecuador, a pesar de que existía un tratado desde 1942.
No sorprende, pues, que estemos ahora litigando en La Haya, a pesar de que en 1999, poco después del Acta de Ejecución que firmamos con Chile, el Perú anunció que se habían acabado para siempre los conflictos.
Me siento obligado, por un elemental respeto a ustedes, a explicar por qué creo que tenemos mínimas posibilidades de ganar en lo referente al reclamo principal y algo mayores, pero no muy grandes, en lo que atañe al segundo.
La tradición jurídica y política peruana mezcla muchos elementos que van a contrapelo de la formación de quienes van a decidir esto en Holanda. El positivismo jurídico, el formalismo y el reglamentarismo de nuestra tradición hicieron que a menudo le busquemos tres pies al gato. La ley no suele ser para nosotros un conjunto de principios derivados de la sabiduría de los siglos, sino cualquier cosa que dice el que manda.
La hacemos con tanto grado de irrealidad y la interpretamos de una forma tan puntillosa y jesuítica que cualquier cosa puede ser vista como la ley y cualquier cosa como su violación. Esta tradición hace que nos importe la letra pero no el espíritu.
No importa que el espíritu diga una cosa si la letra, torcida por nuestro formalismo interpretativo, dice otra. Por eso en la Colonia se decía “se acata pero no se cumple”. Por eso también tenemos los peruanos una economía informal tan grande y un respeto tan escaso por la legalidad.
¿A dónde voy? A que si aplicamos esta tradición a los documentos clave del proceso de La Haya -el Decreto Supremo en el que el Presidente Bustamante y Rivero proclamó la soberanía sobre las 200 millas marítimas frente a las costas peruanas, la Declaración de Santiago de 1952 y el Convenio sobre Zona Especial Fronteriza Marítima de 1954-, podemos concluir que, en efecto, no hay un tratado perfecto e integral, como lo hubiésemos hecho hoy, de delimitación marítima con Chile.
Pero, para jueces que prestan más atención a cómo entendían los firmantes lo que firmaban, cómo actuaron esos gobiernos y los subsiguientes a partir de dichos documentos, y a cuál era el espíritu, además de la letra, de esos solemnes papeles, será extraordinariamente difícil concluir que no se acordó nunca una frontera marítima.
Y eso -haber acordado una frontera marítima- es lo único que pide el texto de la Convención sobre el Derecho del Mar de 1982, al que nos aferramos como tabla de salvación. Ella establece que nadie podrá extender su mar territorial más allá de la línea equidistante “salvo acuerdo en contrario” (artículo 15), y que la delimitación de la zona económica exclusiva y la plataforma continental se hará “por acuerdo” entre las partes (artículos 74 y 83).
No dice cómo tiene que ser el acuerdo, ni si puede o no estar incluido en un texto que se ocupe también de otras cosas, ni si tiene que tener una redacción determinada. Una revisión a vuelo de cóndor de la jurisprudencia de la corte sugiere que a este tribunal le importa mucho más si, a partir de los textos y la práctica derivada de ellos, se puede interpretar que hay un acuerdo que el estilo, la amplitud, el detalle y las formalidades de lo suscrito.
Bajo esta premisa, enumero aquí algunos elementos que lesionan nuestro caso. Ofrezco primero los que se refieren al reclamo principal y luego los que tienen que ver con el segundo reclamo.
-El Decreto Supremo de 1947, con el cual el Perú proclamó su soberanía y jurisdicción sobre las 200 millas, siguió a la declaración con la que el Presidente de Chile hizo lo mismo. Los gobiernos notificaron uno al otro esta proclamación.
En 1952, ante la violación de sus respectivos espacios por flotas extranjeras, se reunieron Perú y Chile, y se les sumó Ecuador, para formalizar en términos internacionales lo que habían hecho unilateralmente en 1947. Como prueban las actas de la reunión, hay una decisiva línea de continuidad entre los textos de 1947 y la Declaración de Santiago de 1952. Esto ayuda a entender la falta de especificidad y detalle en el texto de 1952 y lo mucho que todas las partes daban por establecido.
-En 1955, García Sayán, el canciller peruano que firmó con Bustamante y Rivero el Decreto Supremo de 1947, publicó un boceto en su libro Notas sobre la soberanía marítima del Perú con la zona marítima peruana. Allí figuran los paralelos como límites.
-El Decreto Supremo de 1947 dice que las 200 millas se medirán siguiendo los paralelos geográficos, que era entonces la manera de trazar el perímetro exterior de una zona marítima. Así se había hecho en 1939, en la Declaración de Panamá, para establecer un cordón de seguridad en el mar alrededor de todo el continente americano. Hoy el Perú ya no usa el método para fijar las 200 millas, pero el cambio no afecta los paralelos, sólo lo que está en su zona.
-Cuando Chile invitó a Ecuador a la reunión en la que se iba a firmar la Declaración de Santiago y otros convenios en 1952, le comunicó que determinar “el mar territorial” era el primer objetivo. No dijo que el objetivo era sólo firmar un convenio de pesca.
-La idea de que la Declaración de Santiago es un simple convenio pesquero choca con dos hechos: al mismo tiempo que ese documento, que fue el principal, se firmaron otros más, entre ellos uno de pesca. Además, el título, el preámbulo y el texto confirman que los países estaban fijando su soberanía marítima, algo, por lo demás, que sentó precedente mundial: el principio de las 200 millas que se incrustó en el derecho marítimo universal, como lo dice la ONU, nació allí y en las proclamaciones de 1947.
-El artículo IV de la Declaración de Santiago, que se refiere al paralelo como límite de la zona marítima, lo hace en referencia al caso de que haya islas de un país firmante que estén a menos de 200 millas de la “zona marítima general” de otro. El artículo supone, pues, la existencia de una zona marítima general claramente delimitada de cada uno de los tres países. Si no, ¿cómo puede una isla estar a menos de 200 millas de ella?
-Las actas de la reunión que produjo la Declaración de Santiago registran que el artículo IV nació como producto de un pedido del delegado ecuatoriano, quien solicitó que se dejase en claro que “la línea limítrofe de la zona jurisdiccional de cada país” era el paralelo del punto en que la frontera terrestre llega al mar. Los delegados del Perú y Chile redactaron el famoso artículo IV con ese entendido, que las actas han inmortalizado.
-En 1954, en las reuniones para suscribir los acuerdos de ese año, se discutió la Declaración de Santiago firmada en 1952 y la correcta interpretación del artículo IV, que habla del paralelo en caso de haber islas. Ecuador pidió incorporar un artículo que dejara muy claro que el paralelo es la frontera que divide las aguas jurisdiccionales. Los delegados de Perú y Chile, como dicen las actas oficiales, dijeron que ello sería redundante porque estaba claro en el artículo IV de la Declaración de Santiago. Todos estuvieron de acuerdo en que figurara oficialmente en las actas.
-El Convenio de Zona Especial Fronteriza Marítima de 1954 fija la frontera en el paralelo en su primer artículo expresamente, sin mencionar islas.
-En la Comisión de Relaciones Exteriores del Congreso peruano que en 1955 ratificó la Declaración de Santiago y la Convención de 1954, el diputado Peña Prado afirmó que el propósito de la conferencia de 1952 había sido establecer los límites marítimos. Es el único discurso que se conoce porque lo publicó “La Crónica” completo.
-Hay varios mapas del Perú aprobados por la Cancillería con los límites marítimos basados en el paralelo de latitud, de acuerdo con un Decreto Supremo de 1957 que decía que no se podía publicar mapas sin su autorización.
-Cuando Colombia firmó su tratado de límites con Ecuador en 1975, el canciller colombiano fue al Congreso a sustentar el pedido de ratificación. Allí justificó el uso del paralelo como límite marítimo porque había sido el utilizado en la Declaración de Santiago por Perú, Chile y Ecuador. Por otro lado, el Departamento de Estado norteamericano ha publicado el mapa con los límites marítimos del Perú y Chile.
-Entre los demás países sudamericanos, el método de delimitación que rige es el del paralelo de latitud, no la línea equidistante u otra fórmula. Todos ellos, cuyos tratados son muy posteriores a los años 50, se inspiraron en el Perú, Chile y Ecuador.
-En 1969, en el juicio sobre el mar del Norte en La Haya, bajo la Presidencia de Bustamante y Rivero, el tribunal oyó a Alemania, Holanda y Dinamarca referirse a la Declaración de Santiago como el documento que había fijado límites marítimos entre Perú, Chile y Ecuador. Junto con el fallo final, Bustamante Rivero emitió, como se acostumbra, una opinión personal sobre el caso. No objetó esa interpretación.
-El Acta de 1930, que dio cuenta del trabajo de la Comisión Mixta de peruanos y chilenos por encargo oficial para demarcar la frontera terrestre de acuerdo con el Tratado de Lima, dice que la “línea demarcada de frontera parte del océano en un punto en la orilla del mar situado a 10 kilómetros hacia el noroeste del primer puente sobre el río Lluta”.
Al decir que el primer hito está en la orilla del mar, no hay contradicción que salte inmediatamente a los ojos entre eso y los textos que muchos años después hablan del paralelo “del punto en que llega al mar la frontera terrestre” (1952) y del “hito número uno, situado en la orilla del mar” (Acta de 1969 de Comisión Mixta que tuvo el encargo oficial de poner las marcas de enfilación para materializar la frontera marítima).
Como La Haya no está facultada para fallar sobre la frontera terrestre, le es indiferente la eventual diferencia entre el hito y un punto exacto en que la frontera toque el mar.
-Antes de acordar los límites marítimos con Ecuador en 2011, el Perú sostenía (lo hizo incluso en la documentación inicial presentada en La Haya en 2009) que no había un problema de delimitación marítima con el vecino del norte. ¿Hay congruencia entre esto y decir que lo que fijó las fronteras con Ecuador es el acuerdo de 2011 y no la Declaración de Santiago? El propio Presidente de Ecuador y el Presidente de Chile hicieron una declaración conjunta formal el 1 de diciembre de 2005, en la que sostuvieron que los límites habían sido fijados por la Declaración de Santiago.
-Cuando el embajador Bákula viajó a Chile en 1986, para plantear la posición peruana contraria al paralelo como límite, el Perú recogió en un memorándum su actuación. Se decía que esa era la “primera presentación” de la posición peruana. Habían pasado varias décadas desde los documentos oficiales que se referían al paralelo.
La tesis de que un arreglo provisional puede durar tantas décadas es rebuscada. Bákula también dejó en claro que el planteamiento surgía de los nuevos elementos de la Convención sobre el Derecho del Mar de 1982. La tesis chilena de que el Perú firmó y aceptó durante mucho tiempo una frontera, y luego la quiso modificar en vista de la evolución del derecho marítimo, tiene aquí un punto de apoyo.
Con respecto al triángulo exterior, estos son algunos elementos que hacen muy difícil que se atienda el segundo reclamo peruano:
-Hay seis fronteras marítimas en Sudamérica y varias más en otras partes del mundo que crean triángulos exteriores. Suele ocurrir cuando se usa el paralelo como límite. Cuando se fija una frontera, sólo se ejerce soberanía, según la jurisprudencia de la corte de La Haya, en la zona delimitada, aunque quede una zona exterior que de otro modo hubiera pertenecido a las 200 millas de una de las partes.
-El Decreto Supremo del Perú de 1947 dejaba abierta la posibilidad de extender la zona marítima más allá de las 200 millas, algo que también Chile había determinado oficialmente. Aunque sabemos que no ocurrirá, este entendimiento fijado en normas legales dificulta que el Perú ejerza soberanía en el triángulo exterior.
No se puede descartar que, en la eventualidad de fallar contra el Perú en lo principal, la corte trate de compensar esa decisión dándonos el triángulo exterior. No es demasiado probable que lo haga, porque si decide que el Perú suscribió acuerdos que delimitan la frontera y, al mismo tiempo, nos otorga el triángulo exterior, creará un precedente que puede suscitar reclamos similares de muchos otros países.
Pero como los jueces no son máquinas sino seres humanos, siempre cabe la posibilidad de que quieran evitarle al Perú un revés sin contemplaciones y nos den esta zona buscando argumentos jurídicos para ello.
Me equivoque o no, lo esencial de esta carta seguirá en pie: ha llegado la hora de que Torre Tagle dé un salto mental muy grande. El Perú tiene que poner su política exterior a la altura de su progreso económico y del mundo en que vivimos, que exige menos fronteras psicológicas y más imaginación. Una forma de hacerlo es acelerar la integración con nuestros vecinos.
¿Cuál es la razón por la que no debemos venderle a Chile gas natural o electricidad, como sostienen tantos compatriotas nuestros? En la eventualidad de que quisieran comprarlo, lo que no será fácil, dado el escarmiento que sufrieron por confiar en un acuerdo de suministro de gas con Argentina que Buenos Aires incumplió, no sólo haríamos un buen negocio: también acometeríamos un acto de integración irreversible. Integrar nuestras redes de interconexión eléctrica es algo que está al alcance de la mano.
Hay muchas formas, pero lo que importa es el principio y la voluntad. Vender gas a Chile, además de electricidad, como se lo vendemos a una decena de países, no es un acto de lesa patria: no hacerlo es un acto poco moderno.
También tendríamos que pensar -y qué rol tan importante podría jugar una Cancillería desprejuiciada en esto- en no ser un obstáculo para que Chile y Bolivia lleguen a un acuerdo que voltee la página del eterno conflicto por la mediterraneidad del segundo.
Siempre hemos vetado, porque el Protocolo Complementario del Tratado de Lima de 1929 nos lo permite, el que Chile otorgue a Bolivia un corredor por el norte de Arica, antiguo territorio peruano. No habrá razón para seguir vetando semejante solución si, eventualmente fortalecido por un resultado airoso en La Haya, Chile decide, con este gobierno o el siguiente, explorar semejante posibilidad.
Si en lugar de estar enfrentados en juicios internacionales diéramos un impulso mucho más audaz a la Alianza del Pacífico, un esfuerzo regional potencialmente más dinámico que el Mercosur y el Unasur, dado que México está preparándose para una gran década y que Brasil se resiste a ejercer el liderazgo regional que todos quisiéramos, lograríamos triunfos más transformadores para nuestros ciudadanos que los de cualquier tribunal extranjero.
¿Por qué tenemos, en nombre de una buena vecindad mal entendida, que resignarnos a que los países del Alba sean los que marcan la pauta al continente en temas regionales en lugar de intentar, sin confrontaciones ideológicas contraproducentes, que seamos los mejores quienes marcamos ese rumbo? Por “mejores” entiendo los países que van a la vanguardia de América en lo que se refiere a su ímpetu en pos del desarrollo.
Chile será el primero en cruzar ese umbral, del que lo separan unos cinco mil dólares per cápita, y el Perú puede ser uno de los tres o cuatro siguientes si logra acabar de incorporar a los de abajo a la prosperidad. Para lograrlo, tenemos que desapolillar una mentalidad que nos sirvió durante mucho tiempo, pero que ahora es un enemigo al que debemos derrotar en el tribunal del siglo XXI.
Ojalá que, si sufrimos un revés en La Haya, no nos abandonemos al rencor y lo convirtamos en una oportunidad para mostrarnos a nosotros mismos que hemos dejado atrás la infancia de la república. En parte dependerá de ustedes.
