La Haya y la sombra de Bolivia

La Paz calcula que un fallo adverso a Chile reforzaría mucho a Bolivia, independientemente de que sea viable judicializar el reclamo boliviano, lo que es altamente dudoso. En cambio, un fallo que dejara las cosas como están, por tanto, favorable a Chile, colocaría a Bolivia en situación mucho más desventajosa si pretende judicializar el caso o, incluso, usar esa arma con fines de presión política.

Dentro de algunas semanas se dará inicio a los alegatos -la fase oral- del proceso de La Haya, relacionado con la delimitación de la frontera marítima entre Perú y Chile. Será el momento delicado en que por primera vez se conocerán, expuestos en términos necesariamente confrontacionales, los argumentos completos de ambas partes. Concluida esa fase, vendrá finalmente el fallo.

Este proceso es seguido muy de cerca no sólo por chilenos y peruanos, sino también por Bolivia. Desde marzo de 2011, La Paz ha incorporado una nueva carta a su baraja relacionada con el reclamo de acceso al Pacífico: la posibilidad de acudir al mismo tribunal internacional al que ha acudido Perú en su diferendo con Chile. Una pregunta que se hace insistente, aunque discretamente, cierto sector de la clase dirigente chilena, por tanto, es qué hará Bolivia después del fallo. ¿Se le viene a Chile un segundo proceso con todo lo que ello implicaría? Si, como se asume en privado en Chile, La Haya otorga al Perú por lo menos un porcentaje de lo que reclama, ¿es inevitable que Bolivia vaya por la misma vía? ¿Es eso jurídicamente viable? Y si lo fuera, ¿puede Chile arriesgarse a una derrota o debe, con el costo internacional que ello podría entrañar, negarse a aceptar, a diferencia de lo que hizo en la disputa con Lima, la intervención de la corte de la ONU?

Desde el siglo 19, los destinos de estos tres países están tan ligados entre sí, que por lo general los asuntos bilaterales acaban convirtiéndose en asuntos trilaterales… y por tanto, las soluciones bilaterales definitivas acaban postergándose. Ocurrió con la Confederación Perú-Boliviana, a la que Chile derrotó en 1839 con ayuda de exiliados peruanos y parcialmente de Argentina, y sucedió obviamente con la Guerra del Pacífico, a la que el Perú ingresó por su acuerdo secreto con La Paz. A partir del Tratado de Lima de 1929, cuyo Protocolo Complementario en la práctica dio al Perú un derecho de veto sobre cualquier arreglo entre Chile y Bolivia relacionado con un acceso soberano de este último al Pacífico, todo se complicó. Así, en los años 70, el acuerdo de Charaña entre Augusto Pinochet y Hugo Bánzer, que pretendía dar a Bolivia un acceso soberano a través de un corredor que pasaba por el norte de Arica, fue vetado por el gobierno peruano de Morales Bermúdez. Una negociación chileno-boliviana más o menos similar se había frustrado, asimismo, en 1950.

Todo indicaba, hasta hace poco tiempo, que por fin se rompería al maleficio de la triangulación de las tensiones entre estos tres países con el proceso de La Haya que enfrenta a Perú y Chile, pues en una primera instancia La Paz se mantuvo totalmente al margen, haciendo gala de mucha prudencia. Sin embargo, en marzo del año pasado esa percepción quedó disipada cuando el Presidente Evo Morales anunció abiertamente que estaba considerando demandar a Chile ante “tribunales internacionales”, lo que fue interpretado por todos como una amenaza de acudir a La Haya. Desde entonces, Bolivia ha reiterado en varias oportunidades esa postura, aunque lo cierto es que no ha dado ningún paso concreto en dicho sentido.

Al menos, no todavía. De allí que la sombra de Bolivia vaya estirándose sobre el proceso relacionado con Perú y Chile a medida que se acerca la hora final. Es evidente que, al blandir en público el arma de la judicialización internacional de su reclamo, Evo Morales ha buscado presionar a Chile sabiendo el apremio en el que el país austral, que es quien más tiene que perder, se encontraba. Pero también es probable y así lo ve la oposición en Bolivia, que La Paz haya considerado que es mejor esperar el fallo sobre el diferendo entre Santiago y Lima para actuar. La Paz calcula que un fallo adverso a Chile reforzaría mucho a Bolivia, independientemente de que sea viable judicializar el reclamo boliviano, lo que es altamente dudoso, como veremos más adelante; en cambio, un fallo que dejara las cosas como están, por tanto favorable a Chile en la práctica, colocaría a Bolivia en situación mucho más desventajosa si pretende judicializar el caso o incluso, usar esa arma con fines de presión política.

El cambio de estrategia de Morales en marzo de 2011 es tanto más sorprendente cuanto que al inicio del gobierno de Sebastián Piñera todo parecía encaminado a dar continuidad al clima de cordialidad con que, salvo ciertos episodios pasajeros, Bolivia y Chile habían manejado sus relaciones en el gobierno de Michelle Bachelet. Al asumir el mando, Piñera ratificó la famosa “agenda de los 13 puntos”, que fijaba un amplio espectro de temas de conversación entre ambos países, incluyendo el acceso al mar. En octubre de 2010, Morales llegó a decir que “una gran ventaja en este momento es la confianza de presidente a presidente”. Como se recuerda, ambos mandatarios habían jugado un partido de fútbol contra viejos astros chilenos, en marzo de ese año. Morales viajó meses después a Chile otra vez, esta vez a Copiapó, con motivo del rescate de los mineros, entre los cuales estaba su compatriota Carlos Mamani.

En los años anteriores, no se había producido nada muy concreto -salvo en relación con otros puntos contenciosos, como el compromiso de Chile de pagar por el uso de las aguas del Silala-, pero Bolivia había evitado patear el tablero. En marzo de 2011 todo cambió. Desde el sorprendente anuncio de entonces, hasta las frases duras dichas por Morales en Lima recientemente (“el gobierno de Chile no solamente es una amenaza para Bolivia, sino también para el Perú… Chile es un peligro para la región”), la estrategia pasa por usar la amenaza de una judicialización internacional del reclamo marítimo como instrumento de presión.

En Chile no hay una preocupación excesiva con el aspecto jurídico, en el que su posición frente a Bolivia es relativamente inexpugnable. No existen instrumentos legales de derecho positivo que permitan plantear la nulidad de un tratado que a una de las partes le parezca injusto. Y esto precisamente es lo que tendría que hacer Bolivia en La Haya en relación con el Tratado de 1904, que selló su mediterraneidad al cerrarle las puertas del Pacífico. En el caso del diferendo con el Perú, Lima no ha pedido la nulidad del Tratado de 1929, que fijó la frontera territorial entre ambos países, sino algo muy distinto. El gobierno peruano ha planteado que no existe un tratado que fije la frontera marítima, sólo un tratado que fija la terrestre, por lo que no pretende anular un tratado existente. Bolivia, en cambio, tendría que plantear al tribunal la anulación del tratado que fijó su frontera, lo que, según interpreta Chile, es un imposible jurídico. De acuerdo con esta premisa, no hay riesgo de que el reclamo boliviano sea acogido en La Haya ni obligación moral por parte de Chile de aceptar la intervención del tribunal.

Pero estas discusiones no son nunca únicamente jurídicas, sino políticas (el propio tribunal de La Haya no deja de tener en cuenta las sensibilidades políticas de los litigantes en los casos que adjudica). Y es por eso que lo que haga o deje de hacer Bolivia después del fallo sobre el diferendo entre Chile y Perú tiene importancia.

¿Cómo se explica el cambio de estrategia de Bolivia? Esencialmente, por razones internas. A partir de 2010, cuando Evo Morales empezó su segundo mandato se inició una erosión de su figura y del gobierno del MAS. Ella se agudizó a medida que ciertas decisiones impopulares fueron creando espacios para que sectores que habían estado muy cerca del MAS rompieran con el presidente. La agudización de las diferencias se produjo a partir sobre todo del “gasolinazo” de fines de 2010, a lo que se sumó, meses después, una traumática disputa política y social en torno al proyecto de hacer pasar una carretera por una reserva ecológica que se conoce como Tipnis (Territorio Indígena Parque Nacional Isidoro Secure).

El debilitamiento político del mandatario, sostienen casi unánimemente sectores críticos, entre los que se cuentan antiguos aliados, llevó a Morales a apelar al arma nacionalista y poner fin al clima en el que, primero con Bachelet y brevemente con Piñera, se habían desarrollado las conversaciones con Chile. De allí el anuncio, en marzo de 2011, de que Bolivia acudiría a organismos internacionales (advertencia política) y a tribunales internacionales (advertencia jurídica). A medida que los conflictos internos se multiplicaron en Bolivia -por ejemplo, con las protestas de los médicos ante el aumento del número de horas de trabajo o la huelga policial por reclamos salariales-, se hizo más urgente desviar la atención hacia el frente externo. Las encuestas registraban a mediados de este año, cuando Morales endureció aún más el tono con Chile, apenas un 33 por ciento de aprobación para un presidente que había gozado de cifras dos veces mayores en su mejor momento.

Evo Morales tiene intenciones de presentarse a un tercer mandato en diciembre de 2014. Hay una discusión constitucional sobre si el mandato en curso del presidente boliviano debe contabilizarse como el primero o el segundo, dependiendo de si se cuenta o no a partir de la nueva Constitución que él hizo aprobar en reemplazo de la Carta Fundamental bajo la cual llegó al poder. La nueva permite sólo una reelección, de modo que para poder presentarse deberá prevalecer -algo que nadie duda que ocurrirá en un país con instituciones débiles- la tesis de que se debe empezar a contar a partir del nuevo ordenamiento constitucional.

Con un frente interno tan revuelto y riesgoso para él, el Presidente Morales no puede darse el lujo de presentarse a la segunda reelección con cifras de popularidad tan bajas y que podrían empeorar si siguen multiplicándose los puntos de conflicto. Lo previsible, por tanto, es que Morales juegue cada vez más a fondo la carta “chilena”.

Se suma a ello un factor muy reciente que le dará la cobertura regional necesaria para proyectar su estrategia: la nueva reelección de Hugo Chávez. Aunque desde hace ya algún tiempo que Venezuela no agita la bandera del reclamo boliviano, nadie olvida en Santiago que en el pasado, Chávez respaldó públicamente a Morales en este asunto. Haya o no jugado un rol Caracas tras bambalinas para empujar a Morales a usar la judicialización como arma de presión sobre Chile, lo cierto es que no puede descartarse que el comandante Chávez respalde eventualmente a su aliado boliviano. De ello es consciente el gobierno chileno, que ha llevado la fiesta en paz con Caracas en los últimos tiempos y ha evitado alejarse de las posturas regionales alentadas por los gobiernos de izquierda, en temas como Las Malvinas o la destitución de Lugo en Paraguay.

Aunque desde el punto de vista jurídico, Chile se siente más seguro frente a Bolivia que frente a Perú, de cara a un eventual intento de Morales de acudir a La Haya, el gobierno chileno evalúa con cuidado los escenarios posibles. En la eventualidad de que Perú obtenga algo de lo que reclama en La Haya, uno de los principales puntos a tener en cuenta es cómo afectará ello el escenario político interno de Chile, dado que este país celebrará elecciones presidenciales en 2013. La incógnita es si las corrientes nacionalistas que han estado hasta ahora relativamente disminuidas cobrarán fuerza y a quién responsabilizarán más los electores: ¿a la Concertación, que es quien llevó desde el comienzo la defensa chilena, o a la Alianza, que ratificó al equipo nombrado por el gobierno anterior? La pregunta, en ese escenario hipotético, es cómo afectaría el frente externo a la precampaña electoral chilena. Sensibilizado por un eventual revés, por parcial que sea, ante el Perú en La Haya, el público chileno podría reaccionar ante la pretensión boliviana volcando su sensación de ser víctima de un acoso externo contra alguna de las dos coaliciones.

Todo esto es altamente especulativo a estas alturas y existe siempre la posibilidad de que Morales se abstenga de intentar algo que puede costarle mucho en términos políticos si la carta de La Haya resulta un fiasco, por la imposibilidad jurídica antes apuntada. Pase lo que pase, la sombra de Bolivia planea sobre La Haya.

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